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多种多样的放权模式:西班牙、加拿大和英国如何协调民族多样性?

宋剑 V   (University of Stirling)
学术性
影响力
创新度
2017-10-30

加泰罗尼亚议会最近投票的独立运动,我想起这篇发表于2007年第四届北京论坛“族群交往与宗教共存”分论坛上论文。作者蒙特塞拉特·吉伯淖,伦敦大学玛丽女王学院政治学教授。


西班牙:向民主的转变和均衡放权

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西班牙在经历了内战(1936~1939)和紧随的40年专制统治(1936~1975)之后,1978年的宪法提供了一个新的政治框架,在这个框架内,西班牙人可以安排他们自己的生活。新政权面临的众多问题之一就是民族问题。作为“历史上的民族”,加泰罗尼亚和巴斯克更是特别敏感的地区。西班牙新宪法从根本上转变了从佛朗哥主义继承下来的、缺乏民主的中央集权政体,使得西班牙有可能创立一个以均衡放权为基础的区域自治体系。由于在没有使用暴力的条件下完成了向民主的转型,西班牙几乎一瞬间就被北大西洋公约组织和欧洲共同体(现在的欧盟)接纳。经济的迅速发展带来了社会政治变迁,这与佛朗哥时代的倒退和保守主义立场形成了鲜明对比。

宪法的制定者选择了一个基于均衡放权的体制模式,这个模式被人称作“人人都有咖啡”。作为“民族”,加泰罗尼亚和巴斯克直到18世纪还拥有自己的公共机构和法律,仍然保留自己独立的认同、独特的文化和语言。宪法的制定者没有对加泰罗尼亚和巴斯克的民族主义企求做出正面的回应,而是决定将西班牙的领土分割为17个自治区。它们当中有一些具有历史和文化的独特性,如加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚,而其他那些自治区则是人为创造的,在此之前那些地区并不存在独立的认同意识,例如拉里奥哈和马德里。当加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚即刻启动了朝向高度自治的进程时,其他地区在启动类似进程之前必须有一个为期五年的“有限自治”的过渡期。而一旦各地区完全实行自治以后,宪法在所有的自治区之间不再做任何区分。

目前,加泰罗尼亚人和巴斯克人对均衡放权的做法并不完全满意,他们明显地表达出被识别为西班牙国内“民族”(nations)的愿望。他们渴望获得更多的自治权,对于当年被动接受“人人都有咖啡”选择的不情愿情绪也在持续增长。要求改变当前的放权规定和财政体制的压力已经出现在许多自治区,包括加泰罗尼亚、巴斯克、安达卢西亚和巴利阿里群岛。在加泰罗尼亚,对目前放权安排的不满导致一个新自治法的条款在2006年6月获得批准。随后,巴斯克政府发起了所谓“Ibarretxe计划”,这一计划已经被巴斯克省议会背书,但是被西班牙国家议会否决。西班牙国家议会建议,巴斯克应该在与西班牙相联合的基础上成为一个“自由的州”,这项计划将使巴斯克在欧盟内不享有真正独立的地位,非常接近于魁北克的“主权-伙伴关系”计划。大多数的加泰罗尼亚人和巴斯克人支持当地在均衡放权基础上成为一个州的模式,这样将延续对加泰罗尼亚、巴斯克和加里西亚在历史上曾作为民族的独特地位的承认。在他们的观念中,这样的安排将以更为精确的方式反映西班牙的多民族、多文化和多语言的本质。

2003年举行的一次民意调查显示,大多数西班牙人反对一元化的国家模式。在各自治区当中,支持一元化国家模式的比例最高的是穆尔西亚(19%);对这一模式的最低支持率的纪录出现在纳瓦拉和巴斯克(2%)、拉里奥哈(5%)、安达卢西亚(6%)、加泰罗尼亚和加里西亚省(7%)。这说明那些在历史上即已形成的民族像巴斯克、加泰罗尼亚和加里西亚强烈反对一元化国家模式。但是令人感到奇怪的是,一个新创建的自治区像拉里奥哈也表现出相同的态度,在另一个共享认同意识不断上升的地区安达卢西亚也是如此。

西班牙的大多数人认同现在的放权模式。新近创立的自治区拉里奥哈对现状显示最高的支持度(66%),马德里也是一个新近创立的自治区,支持度达到60%,最低分是加泰罗尼亚(28%),紧挨着的是巴斯克(30%)。

但是,相当大比例的西班牙人支持对自治区给予更多放权。支持实行进一步放权的最高比例出现在加泰罗尼亚(42%),最低的比例在马德里(13%)。

在多种选择中,有一种模式导向承认各自治区有权成为独立国家,巴斯克对这种国家模式显示出最高的支持率(23%),紧随其后的是加泰罗尼亚(17%)。对开放这种独立可能性表示支持的最低比例出现在穆尔西亚(0),而在拉里奥哈、埃斯特雷马杜拉、卡斯蒂利亚-拉曼查、 阿斯图里亚斯、阿拉贡都是1%,安达卢西亚和卡斯蒂利亚-莱昂是2%,马德里是4%。

总结一下,大多数西班牙人支持现在的放权模式。在西班牙,放权的政策并没有导致分离主义,但是在加泰罗尼亚和巴斯克则产生了对更多自治权的渴望。尽管如此,如果我们假定在二者之间存在一个直接的相关性并忽视历史性民族因素的影响,那就把问题看得过于简单了。尤其需要注意的因素,就是加泰罗尼亚人和巴斯克人对于1970年代晚期和1980年代早期启动的放权进程的内容、速度和财政安排都具有挫折感。

除此之外,新保守主义、新中央集权政策和阿兹纳尔政府在西班牙国会议会争取到了多数支持后所采取的态度,毫无疑问导致了激进的地方民族主义,并间接地滋养了分裂主义。在阿兹纳尔政府的指令下,一个支持巴斯克变成“与西班牙有联系的州”的“Ibarretxe计划”被设计出来。在加泰罗尼亚,主张独立的加泰罗尼亚政党“加泰罗尼亚共和党左派”(ERC)的支持力量也迅速增长,这都是在阿兹纳尔的任期内发生的。支持独立的力量不断壮大,加泰罗尼亚共和党左派在2006年11月1日加泰罗尼亚选举后依然在加泰罗尼亚议会保持第三大政治势力的地位。需要注意的是,加泰罗尼亚共和党左派坚持加泰罗尼亚应在欧盟内享有独立的地位。在2003年,“加泰罗尼亚共和党左派”把它在1999年选举的成果翻了一番,它获得了16.47%的选票和23个席位,成为加泰罗尼亚的第三大政治势力,并在未来政府的构成中可以扮演具有决定性的角色,因为无论是CiO还是PSC都没有获得多数议席。在2006年11月1日的加泰罗尼亚的选举中,ERC获得了14.06%的选票和21(-2)个席位,仍然能够在未来政府的构成中扮演决定性角色。在以上两个案例中,阿兹纳尔政府的态度和政策在强化民族主义感情方面扮演了重要角色。当然,还存在产生这种影响的其他因素,包括一些分别来自国内和国际的因素。但是对于这些因素的研究,超出了本文讨论的范围。


加拿大:人们尽管对政府不满,但仍支持联邦制

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在1960年代,特鲁多总理启动了民族国家建构进程,其目的是削弱魁北克的民族独立运动,促进各省平等。在1982年之前,他的政策在魁北克获得了一定的成功。这一年,在没有获得魁北克赞同的情况下,特鲁多政府把修改宪法的权利并入一个新的权利章程中。但是,其后他试图通过承认魁北克的“独特社会地位”来进一步包容魁北克的尝试却失败了。

在1995年10月30日关于魁北克的公民投票中,投票主张“魁北克拥有主权但同时与加拿大其他部分保持伙伴关系”的这一派仅输了54288张票,这使反对派阵营获得了1.16%的多数。这个公投结果在加拿大的其他省份引起两个主要的反应:对举行这样一个意义重大的“赞同”选举的原因不明白;对加拿大作为一个整体的生存威胁感到恼火。更为重要的是,人们一度假设,在重新塑造的能说两种语言和多文化的加拿大国家这一理念下,魁北克能够繁荣和发展,而公投结果为这一假设投下了阴影。人们感到,正是因为加拿大的民族国家建构在魁北克出了问题,魁北克才试图通过投票来实现分离。

加拿大政治和知识精英们设计了A、B两套方案,用来作为对刚获胜的认同公投结果所产生境况的应对方法。方案A试图容纳魁北克,但是当支持特鲁多式激进态度的政客1996年在政府中占据主导时,这个信仰新教的政府采取的应对魁北克要求的那些措施就中止了。措施包括一个预算达2000万美元的加拿大信息办公室的创建,这一项目的目的就是要促进加拿大人的认同和统一。B方案则考虑在未来的公投中有可能出现多数人支持魁北克独立这种情况时,加拿大如何应对。为了应对大量的批评意见,1996年联邦政府向加拿大最高法院提出了三个有关魁北克是否拥有宪法权力单方面从加拿大分离出去的质疑。1998年,最高法院做出了它的裁决,即魁北克不能单方面地推动分离。

法院提出的具体条款指出,如果独立计划能够在一次“干净的”(clear)公投中获得民众支持,即是合法的。“如果以公投的结果作为民主意愿的表达,那么无论是被问及的问题还是所支持的要达到的目的,都必须是清晰明确的。”最高法院补充强调,独立事业所具有的民主合法性表明,“加拿大宪法,不能对多数魁北克人清晰地表达他们不想继续留在加拿大这件事漠不关心”,因而根据宪法,国内其他公民有义务在这一范围内进行谈判和沟通。沟通的义务基于四个基本准则:联邦制、民主、立宪和对少数民族的立法保护。根据透明法案,当需要判断什么构成一个“清晰的”问题和一个“明晰的”大多数时,加拿大政府更进一步变成唯一的裁判。

在魁北克,对最高法院条款的细节和确切含义的争论,伴随着反对渥太华所贯彻的更进一步推动民族国家建构的政策。许多魁北克人认为正是联邦政府的一些政策破坏了加拿大的联邦制,这些措施包括:社会联盟架构、改革基金和千年盛世工程。

在魁北克以外的其他加拿大省份,并没有出现对加拿大联邦制度有较大冲击的质疑运动。“加拿大画像调查”表明,在加拿大的10个省份中,有7个省份的公民觉得自己没有得到联邦政府适当的对待,同时在拉布拉多和纽芬兰岛有84%的人、在魁北克有55%的人感觉受到恶劣的对待。83%的加拿大其他省份公民和80%的魁北克人认为联邦系统太迟钝,需要做出必要的改变。

根据《联邦观察》的报告,75%的魁北克人希望他们的省政府扮演更加积极活跃的角色来推动加拿大联邦政府工作的改善,19%的人对此表示反对。更有意义的是,61%的魁北克人认为联邦制既能满足魁北克人又能满足其他加拿大人。这个百分比自1998年以后一直没有变过。在1998年到2003年同样没有发生变化的是,49%的魁北克人对“留在加拿大联邦,对魁北克利大于弊”这一观点表示赞同。当问及他们的偏好时,有41%的魁北克人支持一个革新的联邦制,30%的人宣称他们更喜欢与加拿大保持“主权-伙伴关系”,那些支持维持现状的人在魁北克占16%,只有8%的人坚持要求完全独立。如果在2003年9月组织一次有关“主权-伙伴关系”的公投,47%的人说他们会选“是”,53%的人会选“否”。当他们被问及,假如在一次公投中没有提及伙伴关系而仅仅简单地问“你希望魁北克变成一个主权国家吗?”他们将如何投票时,38%的人回答“是”,54%的人回答“否”,另外还有8%的人未做决定。

2004年“加拿大画像调查”的发现,则与上面提供的数据完全相反。根据这次调查数据,倾向于支持魁北克拥有主权并与加拿大保持伙伴关系的人的比例上升到49%,这是“加拿大画像调查”自1998年开始涉及这一议题以来的最高比例。从2004年开始,支持“主权-伙伴关系”的人数稳步上升。在我写作这篇论文时,一个由CROP-La Presse在2005年7月组织的一次新民意调查表明,55%的魁北克人将在关于“主权-伙伴关系”的公投中选择“是”,这是自1995年以来的一个新的历史纪录。

我们在这里分析的数据表明,尽管对联邦政府持某种批评态度,人们整体上还是支持加拿大的联邦体制,同样也表明魁北克人对联邦制表示强烈支持,但是在2004年和2005年,支持“主权-伙伴关系”的人数在持续增长。


英国:工党政府和均衡放权

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当工党政府仍然掌权的时候(1997年),它决定采用一种均衡放权的模式,承诺给予苏格兰、威尔士和北爱尔兰以不同程度的自治。工党政府这样做,就是为了应对英国存在的独特民族认同,以及各群体提出的不同程度的放权要求。

英国模式与第二次世界大战后德国实行的均衡放权模式背道而驰,在德国,所有的州享有相似的权利下放政策;英国模式也与后佛朗哥时期的西班牙不同,西班牙在放权进程完成后,17个自治区享有完全同等的权力。但是至今,联合王国的放权范围仅限于威尔士、苏格兰和北爱尔兰,居住在英格兰的另外85%的英国人是被忽视的。如果最终在英格兰将会出现地方议会选举,那么有可能会找到一些纠正的办法。有些人认为,正是英国放权政策中固有的不稳定性造成了这种缺失,而这与现存各殖民地的情况没有关联。

在英格兰人当中,有57%的人支持英格兰政府的现行模式,22%的人支持英格兰地区应有自己的地方议会,16%的人认为英格兰作为一个整体应该有自己新的独立议会。当被问及他们对英国国家模式的偏好时,53%的苏格兰人、25%的威尔士人和12%的北爱尔兰人支持现有的放权安排。此外,37%的威尔士人和31.4%的北爱尔兰人认为他们的地方议会应该有增税的权力,仅仅有5.6%的苏格兰人持反对意见。此外,18.6%的苏格兰人、7.2%的北爱尔兰人和6.5%的威尔士人支持他们的地区在欧盟内拥有独立地位。苏格兰更加支持现状,而威尔士和北爱尔兰则支持进一步放权。

当被问及关于北爱尔兰的长期政策,是继续作为联合王国的一部分,是与爱尔兰统一,还是成为一个独立国家时,我们很有趣地发现,25.3%的英格兰人和51%的北爱尔兰人认为它们应该保持为联合王国的一部分。同样令人震惊的是,55.4%的英格兰人和仅有25.8%的北爱尔兰人认为北爱尔兰应与爱尔兰统一,只有0.65%的英格兰人和6.4%的北爱尔兰人认为北爱尔兰应该变成一个独立国家。

当与西班牙的结果进行比较时,支持不放权的一元化国家体制的非英格兰英国公民的比重在英国更大(威尔士22.5%,北爱尔兰13.3%,苏格兰9%)。而在西班牙,反对放权的最高百分比出现在穆尔西亚(19%),紧随其后的是阿拉贡(14%)和马德里(10%)。

根据以上的数据,1997年以后英国实施的放权政策并没有加强地方分裂主义。但是,如果英国采用“均衡放权”模式,则有可能导致威尔士和北爱尔兰效仿苏格兰模式而对自治产生更高的期望。与加拿大和西班牙相比,英国的放权具有更独特的特征,这涉及这样一个事实,即到目前为止,在苏格兰、威尔士和北爱尔兰没有一个民族主义政党在本地区的选举中赢得多数席位。此外,全英范围的政党在1990年代晚期重建时就开始管理在苏格兰和威尔士的那些地方机构。但是这一格局在苏格兰的上一次选举(2007年)中被打破,在这次选举中,苏格兰民族党在苏格兰议会赢得了多数席位,在他们的领袖亚历克斯·萨尔蒙德的主持下该党组成了一个政府,亚历克斯·萨尔蒙德成为苏格兰首席大臣。我们将要看一看,争取独立的苏格兰民族党是否会持续掌权并在未来的选举中增加所获得的选票。


单一认同还是多元认同?

放权政策已经在西班牙、英国和加拿大加强了人们的地区认同意识,在这三个案例中,放权政策都促进了地区和国家双重认同的出现和加强。我发现在这些国家也存在其他类型的认同,如地域和跨国境的认同,而且这些认同有时表现得很强烈。

在加拿大,地区依附性表现得非常强。在纽芬兰岛和拉布拉多,97%的公民感觉自己隶属于他们的省;在英属哥伦比亚为88%,在艾伯塔有91%;在魁北克稍微低一点,为85%(包括讲英语的、讲法语的以及讲其他语言的魁北克人)。当问他们是否认为自己也隶属于加拿大,肯定的回答在英属哥伦比亚达到96%,在艾伯塔为95%,在纽芬兰岛和拉布拉多为92%,在魁北克为79%。总之,尽管对联邦政府有很多的批评,加拿大人表现了相当强的双重认同:既认同自己所在的省份,也认同联邦。数据表明,在加拿大人当中认同国家的比例,要远远高于西班牙人和英国人中的比例。

在西班牙,公民中认同自己“只是西班牙人”的最高比例,是居住在马德里自治区的人(30%)。相比之下,仅有12%的加泰罗尼亚人和5%的巴斯克人显示这种单一的西班牙国家认同。此外,有8%的加泰罗尼亚人和3%的巴斯克人感到自己“是加泰罗尼亚人或巴斯克人,但更是西班牙人”。

在公民当中,那些“仅仅”认同他们所属自治区的比例在巴斯克是25%,在加泰罗尼亚是16%,加里西亚是7%,加那利群岛是15%。那些把对自己所属自治区的认同置于对西班牙的认同之上的比例在加泰罗尼亚得到最高分(24%),在加里西亚是25%,在巴斯克是19%。这清楚地表明,有相当比例的人——在加泰罗尼亚是40%,在巴斯克是44%,在加里西亚是32%——对自己所属地区的认同比对西班牙国家的认同更加强烈。

放权政策在西班牙加强了双重认同。对地方认同和国家认同都予关注的双重认同的最高比例出现在埃斯特雷马杜拉(75%)、阿拉贡(73%)和安达卢西亚(70%)。与之相比,相应的最低比例出现在加泰罗尼亚(37%)和巴斯克(34%),在加里西亚为58%。这些数据反映,加泰罗尼亚人和巴斯克人所显示的认同感和加里西亚人相比存在差别,也显示有自己“历史上的民族”意识的公民们对其他西班牙人有着更弱的认同感。

在西班牙,放权政策没有导致对西班牙认同的削弱。相反,在后佛朗哥时期西班牙向民主体制、亲欧洲、世俗化、现代化、工业化的转型以及去中央集权化的政策导向,在一大部分人口中鼓励了双重认同。例如,已经使许多加泰罗尼亚人和巴斯克人以及其他西班牙人有可能认同西班牙国家。而在专制统治年代,当他们把西班牙政府视为一个镇压、限制和异国统治者时,这种认同是难以令人接受的。

在英国,17.7%的英格兰人、36%的苏格兰人和23%的威尔士人只认同他们的“民族”,即英格兰、苏格兰或威尔士,而不是英国。此外,13%的英格兰人、30.5%的苏格兰人和22%的威尔士人对他们所属民族的认同优先于对英国的认同。相比之下,那些感觉到自己“更多是英国人而非英格兰、苏格兰和威尔士人”的人相应的比例为英格兰9%、苏格兰3%和威尔士11%。当公民们被问及他们是否感到自己“只是英国人”时,肯定回答的比例是非常低的,为英格兰人11%,苏格兰人4%和威尔士人11%。

英格兰41%的人、苏格兰23%的人和威尔士29%的人具有相同的双重认同,这些比例要低于西班牙的比例。那些宣称自己具有某种双重认同的人,在英格兰的比例是63%,在苏格兰是56.5%(与在巴斯克得到的比例接近),在威尔士是63%。令人惊奇的是,根据以上数据,加泰罗尼亚人具有双重认同的总比例要超过英格兰人、苏格兰人和威尔士人。

总之,除巴斯克和加泰罗尼亚之外,那些仅仅认同本地区(在英国是“民族”,在西班牙是“自治区”)的人所占比例,在英国要高于西班牙。在我看来,这可以用威尔士、苏格兰和英格兰在大不列颠王国的创建过程中长期被承认为“民族”(nations),以及帝国年代在英格兰推行“英格兰人”(English)和“英国人”(British)两种认同的彻底融合来加以解释。在那个年代,苏格兰和威尔士(在较低程度上)被允许培养自己独立的身份认同,这对帝国辽阔领地上的其他部分具有重大的影响。在西班牙,对巴斯克人和加泰罗尼亚人实施同化政策的失败,与长期不断尝试去消灭他们的特殊文化、语言和认同以及撤销他们的自治机构的历史压迫是有联系的。有关排斥和压制的近期记忆,是加泰罗尼亚联合马德里成为抵抗佛朗哥军队的最后堡垒。总之,镇压加泰罗尼亚人和巴斯克人的民族主义追求,促使他们与西班牙其他部分相比具有独特的认同感。“只认同国家”的比重在两国相似(英国和西班牙),对国家的认同高于对所属地区认同的比重也大致相似。英格兰人显示出对英格兰和大不列颠的最高的双重认同感,这个特征是与长期在英格兰和大不列颠之间没有做出细致的区分是相联系的。

总的来说,我要说明的观点是,放权政策加强了之前已经存在的地区认同,并在以前没有地区认同的地区催生其出现。因此它在相应的年代里推动了双重认同的发展,即地区认同和国家认同。


放权会产生分离主义吗?

大多数西方的民族国家都出现了某些类型的放权。当然,具体到每个特殊的放权个案背后的考虑是多种多样的,每个国家实施放权的目的和机制也各不相同。各国在决定他们的地区边界时,往往会举出各种地理的、经济的、行政的、文化的以及历史的原因。

在我看来,加拿大、西班牙和英国分享了四个共同特点。第一,围绕联邦制、均衡放权和不均衡放权,各自接受了多种多样的放权模式。第二,随着时间的流逝,各国的放权模式并不是静态不变的。第三,在这三个案例中,存在一个或更多的强势少数民族,他们赋予自身一种共享的族群性和族群历史、文化和认同,这些发展成为争取自决的民族主义运动的强大动力,表现为争取更高程度的自治和政治分离的活动。第四,到目前为止,在这三个案例中,没有一个地区的分离主义运动有效地推动其宣称代表的地区取得独立。尽管魁北克、加泰罗尼亚、巴斯克和苏格兰的民族主义运动得到了强力支持,但所有这些运动似乎都通过政府设计的特定放权结构而得到了调解,这些结构到现在已经阻止了分离运动并弱化了对于独立的追求。然而,这些国家中主要的民族主义政党所追求的也并不是彻底的独立,而是鼓吹要求更多的放权或者某种“有资格独立”的身份,就像一些魁北克人所捍卫的“主权-伙伴关系”模式,这使得人们可能会怀疑他们在本质上是否真的是“民族主义者”。

那么我们是否可以总结说放权政策表现为对分离主义运动的解毒剂的作用呢?如果是的话,为什么会发挥这样的作用?

分离意味着民族自决和独立主权。这样,人们通过制定他们自己的法律和建立自己的制度以及认同来决定他们的政治命运。同时,一个新近建立的国家,要以独立国家的形式运行,需要被由民族国家组成的国际社会承认其具有一个平等的伙伴地位。而在西方民族国家这一方面,则是极其不愿意看到从他们的领土中分离出一些新国家的情况。西方民族国家感到被分离的幽灵所威胁并强烈反对改变他们的领土边界。他们已经认识到当一个成功的分离主义运动导致一个新民族国家的建立后,会像苏联1989年后的情况一样,可能引发多米诺骨牌效应,使其他地方寻求独立的民族主义运动进一步激化。

那么,我们是否可以推断说,对分离的警惕已经使各民族国家认识到,放权可以成为对有民族主义诉求的少数民族的一种安抚策略呢?在回答这个问题时,我们应当非常谨慎,因为每个个案之间都存在细微差异。加泰罗尼亚和巴斯克的追求独立的民族主义运动更倾向于维持与西班牙保留某种伙伴关系并获得欧盟成员的资格。在魁北克追求独立的运动支持与加拿大保持“主权-伙伴关系”。在苏格兰和威尔士,那些坚持要求更多自治权的政党比那些鼓吹完全独立的人获得了更多支持。而北爱尔兰则展现了不同的图景,从1997年重建以来,北爱尔兰议会被连续两次解散,揭示出在一个多年来充斥了仇恨、歧视和暴力的分离社会里,分享权力是何等困难。

我们研究的案例证明,放权的做法并不能完全满足有关自决的诉求,但可以削弱它们。它把地区运动和政党锁定在一个动态范围之中,导致其与中央政府之间几近永久的紧张关系,因为要真正落实那些关于更多自治和认同的诉求,并不那么容易。

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