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特朗普政府的经济政策到底是怎样的?

张宇燕 孙杰 姚枝仲     2018-04-02       来源:学术服务平台

中美贸易战,打还是不打?特朗普政府的经济政策到底是怎样的?在中美贸易战氛围剑拔弩张之时,本文带您全面了解特朗普政府经济政策。本文节选自《特朗普政府经济政策:政策梳理与影响评估》,该文收录于《2018年世界经济形势分析与预测》。

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特朗普上任伊始,美国经济面临短期企稳复苏与长期增长停滞并存的局面。短期内企稳复苏,是指美国经济同比增速稳定、通货膨胀率逐渐走高、消费者信心指数持续回升,产出缺口逐渐缩小,短期内美国经济基本面有望呈现回暖走势。长期增长停滞,是指危机后至今美国实际GDP年平均增速仅为1.5%,远低于3.5%的历史平均水平。剔除周期性因素影响,美国经济长期增长动能依旧面临挑战。

打着“让美国再次变得伟大”的旗号,特朗普政府上任以来的经济政策延续了竞选时期的政策主张,凸显了“美国优先”的单边主义倾向。一方面,特朗普上台后的经济政策深受传统供给学派影响,抓住了税改、医保、货币、贸易等核心要害,将扩大供给与改善分配作为其政策核心导向;另一方面,特朗普政府的经济政策崇尚贸易保护主义、反对全球化、从区域主义转向双边主义、拒绝无偿或低成本提供有效的全球公共产品,这对全球贸易体系与全球治理体系构成了严重挑战。


特朗普政府经济政策的总体思路

特朗普上任后,其经济政策的出台及实施受到多重因素掣肘,然而出于“言必行,行必果”的执政风格,特朗普政府仍签署了一系列改革法案及行政令,这凸显了其经济政策与过去多届美国政府相关政策的转向。


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特朗普政府经济政策的总体思路,可以概括为以下几点。

第一,以本国经济优先为核心,致力于提升经济增速,并为美国蓝领阶层提供更多的工作岗位。2008年美国次贷危机爆发后,美国经济增长“V”形反弹后持续在低位徘徊,陷入复苏动力不足的泥潭,因此,重振经济成为特朗普政府的最大目标,其财政政策、产业政策、金融监管政策及对外贸易政策均围绕这一目标进行,加快基础设施建设、全面减税、奉行贸易保护主义、重振制造业等具体措施一一奉行了本国经济优先这一根本宗旨。

第二,对国内经济活动进行目的性极强的选择性干预。一方面,特朗普政府试图通过税收激励并降低财政补贴力度的方式来加强对企业经济活动的引导,试图刺激经济增长并创造就业岗位;另一方面,特朗普时常批评耶伦掌管的美联储货币政策,试图挑战美联储货币政策的独立性,让货币政策为政府的财政政策与产业政策服务。此外,特朗普政府还试图干预汇率政策来缓解美国的对外贸易失衡。

第三,崇尚贸易保护主义与民粹主义,抛弃多边主义,挑战全球化。一方面,特朗普政府试图扭转美国长期存在的贸易赤字,且不惜以抛弃从前承诺的国际责任为代价。上任之初,特朗普就宣布退出TPP,并宣布要重新谈判北美自由贸易协定,重新通过双边谈判确立新的义务和责任,其孤立主义显露无遗。另一方面,特朗普政府将国内经济运行问题复杂化、外部化、政治化,试图通过寻找替罪羊(例如中国、德国、日本等)来转移国民对本国政府的怨气。

特朗普宣布收紧部分美国对古巴政策

特朗普宣布收紧部分美国对古巴政策

特朗普政府的对外经济政策

特朗普政府的对外经济政策主要包括贸易政策与移民政策。上任后,特朗普出台了一系列以保护国内市场和增强出口竞争力为目标的贸易政策,以及更加严厉的移民政策。

对外贸易政策

特朗普上任后,美国的贸易政策发生很大转向,奥巴马时代的贸易政策几乎全部被废除。特朗普对外贸易政策的核心逻辑之一即为放弃多边主义的贸易协定、回归双边主义谈判:特朗普上任后的第一天,就立即履行竞选时的承诺,签署行政令,宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP);2017年4月28日,美国商务部部长罗斯(Wilber Ross)提出对WTO贸易协议进行整体评估;4月29日,特朗普发布两项行政命令,其一为“解决贸易协定中的违约和滥用”,并指示对所有与美国有贸易或投资协定的国家和国际组织进行“表现评估”,其二是设立“贸易及制造业政策办公室”,目的在于维护和服务国内的制造业,以缩小贸易逆差;2017年7月,英美贸易协定、美韩自由贸易协定的修改被提上议程;美国贸易代表办公室随后宣布于2017年8月16日开启北美自由贸易协定(NAFTA)的重新谈判。

上任后特朗普政府对外贸易政策的核心逻辑之二就是不断敲打主要贸易伙伴,实行贸易保护主义。特朗普旨在改变其眼中“不公平的贸易秩序”,倡导其追求的“公平贸易”。

首先,特朗普在上任伊始就恢复了尘封已久的两项法规:2017年4月,特朗普政府宣布,根据《贸易扩张法》232条对钢铁和铝的进口开展新调查;4月26日,贸易法第201条得以重启,根据该法案,若美国国际贸易委员会发现进口产品对美国国内工业造成严重损害时,有权决定采取何种行动。

其次,特朗普签署了一系列以减少美国贸易逆差为目标的行政令:3月31日,特朗普签署行政令,要求商务部与美国贸易代表、其他政府机构领导人协商,在90天内提交有关美国贸易赤字的报告,并于5月18日举行公开听证会;除此之外,在另一份行政令中,特朗普要求确立一个保障正确收缴反倾销和反补贴税的计划;4月29日,特朗普签署了两项关于贸易出口的行政令,其一是要建立由彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)管理的贸易和制造业政策办公室(OTMP),其二是指示商务部和美国贸易代表审查现有贸易或投资协议,将终止“有损于美国经济、企业、知识产权、创新效率及美国人民利益”的贸易或投资关系。

再次,特朗普不断敲打中国、日本、韩国、德国等制造业大国,进行反倾销反垄断调查,威胁对贸易伙伴进行制裁:7月8日,特朗普在G20峰会上威胁就钢铁进口实施惩罚性关税;7月13日,美国贸易代表处正式通知韩国,要求修改两国间的自由贸易协定;8月19日特朗普宣布正式对中国发起301调查,扣动了对华贸易战的扳机。

最后,汇率工具也是特朗普政府实施贸易政策的惯用手段。如果一国被美国列为“汇率操纵国”,美国财政部将逼迫其在汇率制度、币值稳定、资本管制等领域展开谈判,若对方未做出让步,美国将采取一系列制裁措施,例如限制该国的海外融资、将其从政府采购清单中剔除、征收高额关税等。2017年1月31日,特朗普在出席美国几大制药企业负责人见面会时,指责日本几年来搞货币竞争性贬值;此后,白宫国家贸易委员会主席纳瓦罗(Peter Navarro)在接受《金融时报》专访时将矛头转向德国,批评德国政府以“币值低估”的欧元“剥削欧盟其他国家和美国”,从而保持在对外贸易中的优势地位。2月15日,特朗普过渡团队经济顾问谢尔顿(Judy Shelton)在《华尔街日报》上撰文指出“相关国家长期操纵汇率,导致美国无法开展公平竞争”“汇率操纵问题是当前全球贸易体系面临的最大挑战”,并提议“创建一套基于货币主权和秩序的通用规则,让各国自愿加入那种不允许汇率操纵行为的贸易协定”。


移民政策

特朗普上任后,遵守他竞选时强硬的移民政策承诺,全方位收紧了移民数量,旨在为提高美国本土工人就业率的国内经济政策服务。

上任不到一周,特朗普就签署行政令,禁止难民和部分伊斯兰国家国民入境,导致大量旅客滞留机场,引起了企业、立法、司法部门及民众的强烈反对,司法部代理部长及移民与执法局代理局长当晚遭解雇。在民众的抗议游行及美国15个州检察长联名谴责下,特朗普的移民路线被迫放缓。2017年2月28日,特朗普发表就职以来首次国会演讲,提出与民主党人合作,推动移民改革议程,但没有公布改革的具体细节。3月7日,特朗普再次签署行政令,暂时限制6个伊斯兰国家的公民申请新的入境签证,并且不得接收这些国家的难民,但效力不追溯以往,已获得签证的绿卡持有人不受影响。

进入2017年4月以来,一方面,特朗普政府的移民改革方案逐渐具体化,步伐也逐渐加快。4月19日,特朗普签署“买美国货,雇美国人”的行政令,要求联邦政府修改留学生工作签证(HIB)政策,对高科技移民产生影响;4月25日,特朗普在农场主圆桌会议上做出保证,农业临时工能得到合法赴美签证。另一方面,特朗普政府对非法移民持有更强硬的态度。2017年6月,众议院通过移民法案,将对再次非法入境的人处以更严厉的惩罚,对于庇护移民的城市将会停止联邦拨款。此外,赴美的非移民签证也逐渐收紧,6月23日,特朗普签署行政令,废除了2012年奥巴马做出的有关加快受理学生和游客等非移民签证的规定。2017年7月,特朗普政府与两位保守派参议员协商大规模削减合法移民,若未来法案得以通过,至2027年每年合法赴美移民数量将减少一半。

特朗普对外经济政策评估

笔者认为,特朗普政府的对外经济政策转向在不断落实之后,将会对全球经济带来显著的负面溢出效应。

第一,特朗普政府的贸易政策会对现行多边贸易体系造成严重损害。过去数十年间,以WTO为代表的全球贸易协定与区域贸易协定的盛行,持续显著地推动了发达国家与新兴经济体的贸易增长。在多边贸易体系下,成员国之间彼此适用最惠国待遇、国民待遇原则,最大限度地消除了贸易壁垒。美国也是贸易自由化与经济全球化的积极倡导者和最大受益者。事实上,无论是TPP还是TTIP,都是在美国政府的大力推动下不断深入的。特朗普上任伊始,就对多边贸易体制大做文章,拒绝承担全球贸易平衡的责任与义务,转向双边贸易谈判和孤立主义,这是对全球多边贸易体系的严重破坏,也将对经济与金融全球化造成负面冲击。

第二,特朗普政府的对外经贸政策倡导贸易保护主义、反对外包、号召制造业回归,这可能会对全球价值链和国际分工造成不利冲击。2008年全球金融危机爆发后,国际分工进行了深度调整,呈现“生产活动不断分散、生产功能不断集中”的新趋势。美国既位于全球价值链的核心与顶端,也是全球最大的消费需求市场。而特朗普一系列贸易保护主义政策一旦获得两院通过并真正付诸实践,可能会打破当前的国际分工格局,造成全球价值链缩短甚至中断,这将对全球经济可持续增长与公平增长造成严重的不利影响。

第三,特朗普强硬的移民政策以及拒绝无偿或低成本提供国际公共产品的姿态,将会对国际经济合作与全球治理体系造成严重负面冲击。特朗普政府执政以来,严格限制难民入境、削减科技移民数量、谨慎派发赴美签证,并退出应对全球气候变化的《巴黎协定》。美国作为国际合作引领者和全球治理体系最重要参与者的地位遭受严重削弱。一旦相关政策落实,特朗普政府继续此方向的政策转向,全球治理体系可能会陷入问题越来越多、公共产品严重不足的供需失衡境地。考虑到短期内任何国家恐怕都不能填补美国留下的全球公共产品的供给缺口,未来的国际合作与全球治理将会面临巨大挑战。

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特朗普经济政策的前景展望

特朗普政府上任以来的经济政策尽管遵守了其竞选时的承诺,但是政策推进并不顺利,总统签署的行政令大部分在两院难以获得通过,并且部分激进政策上任后并未推出(见表)。笔者认为,特朗普政府经济政策的可行性受到经济规律、政治制度、利益集团与民众反应等多重因素的制约,因此其推出进度与最终成效都面临很大的不确定性。

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我们对特朗普政府未来经济政策实施前景做出如下展望。

1.特朗普政府的基建方案落实难度很大

增加基础设施投资旨在引入私人资本,提高企业投资率,而美国长期存在显著的储蓄投资负缺口。在此背景下,积极推动基建计划势必会加重美国政府债务负担,还会影响美联储的货币政策取向。因此,基建政策由于受到财政赤字与政府债务的限制,短期内恐怕难以充分落实。

2.特朗普政府的制造业回归政策与能源政策的可持续性依然面临不确定性

制造业回归的最大障碍是违背传统的比较优势原则,这将受到美国高昂的劳动力成本的制约。长期以来,美国受益于经济全球化下的制造业外包、产业链转移,它将美国拥有的技术、人力资本优势发挥得淋漓尽致。制造业回归既会加重企业的生产成本,也不利于美国维持出口竞争力。此外,特朗普倡导发展传统能源、摆脱对外能源依赖的政策在油价低迷的背景下难以奏效,其可持续性也面临疑问。

3.特朗普政府的对外经济政策将会产生很大的负外部性,但政策的轻重缓急依然面临很大变数

一方面,众所周知,一旦爆发大规模贸易战,没有国家能够成为赢家;另一方面,一旦特朗普实施强硬的贸易保护主义,美国国内低收入阶层的生活成本将会显著上升,这会显著削弱特朗普政府铁杆选民对特朗普的支持,进而影响其竞选连任。此外,主动掀起贸易战也将使特朗普政府在国际层面面临“失道寡助”的困境。因此,在特朗普及其幕僚真正扣动大规模贸易战的扳机之前,恐怕他们也得思虑再三。


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 张宇燕   孙杰   姚枝仲   社会科学文献出版社2018年1月出版

2017年,世界经济增速明显提升,劳动市场持续改善,全球物价水平温和上升,大宗商品价格有所上涨,国际贸易增速提高。同时,国际直接投资增长缓慢,全球债务持续积累,金融市场出现泡沫。未来世界经济面临诸多挑战。这些挑战包括:世界经济回暖的基础还不稳固,支持国际贸易高速增长的长期因素还没有形成,美国财政货币政策对世界经济将有较大的负面溢出效应,逆全球化趋势和贸易投资保护主义倾向加强,债务问题越来越严重,资产泡沫随时可能破裂。地缘政治风险、恐怖主义等问题也仍然在影响世界经济的稳定与发展。预计2018年按PPP计算的世界GDP增长率约为3.5%,按市场汇率计算的增长率约为2.9%。这一预测低于国际货币基金组织和其他国际组织的预测。较低的预测主要反映了我们对世界经济回暖基础不稳固、资产价格泡沫、全球债务水平过高、反全球化趋势、美国政策调整、英国脱欧进程以及地缘政治冲突等问题的担忧。另外,预计2018年大宗商品价格仍将在中低位运行,原油价格将在60美元/桶上下波动。

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