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应对“大城市病”:来自西方的镜鉴

刘洁    2018-02-07       来源:SSAP

我国的城市化建设目前取得了快速发展,但也存在城市人口分布与结构不合理的状况,大城市拥挤等现象甚为常见。“城市病”在发达国家或发展较快的发展中国家先期完成的城市化中先有表现,因此其治理的经验尤其是体制机制角度的治理经验无疑具有前车之效。

城市病最严重的时期是在其工业化发展的高峰阶段。由于工业企业集中于城区,吸引人口大量集聚,进而造成环境污染、住房困难等严重的城市病问题。在工业化发展的这一阶段,东京都和伦敦的城市人口也达到最高峰。在工业化阶段完成之后,东京、伦敦等大城市开始了产业结构转型过程,伴随工业企业外迁,城市人口也经历了下降的过程。同时,针对工业化进程中的城市病问题,政府开始更加注重规划引导的作用,采取措施疏解城市职能,解决城市资源过度集中问题,这些大城市的城市病得到缓解,城市重新焕发活力。


东京:多中心模式

20世纪五六十年代,东京作为三座“世界城市”之一,是北京效仿的良好范例,因此这里着重说明一下。东京是日本的首都和日本最大的城市,也是日本的政治中心、经济中心和交通枢纽,拥有20多条铁路线,两个大型国际机场,有60多条国际航线,联通世界各主要城市。本文的东京是指东京都。2009年,面积2187平方公里,人口1299万人。针对中心城区过度集中的问题,确立了以“分散、均衡、协调”为目标的多中心城市布局形态。自《首都圈整备法》实施后,东京曾先后五次编制实施《首都圈基本规划》,最近一次规划于1999年编制,规划期到2015年,提出在东京圈内形成“分散网络构造”。需要注意的是,东京都市圈范围大致是以东京为中心、半径80公里的范围,主要由前述东京都和千叶、埼玉、神奈川县部分组成,而首都圈范围要更大一些。但日本的东京圈和首都圈都只是规划区域或政策区域,并不是行政区域。也就是说,这些规划都是在国家层面进行编制,而非在单一行政区范围内完成。这些规划都强调中心城区职能的分散,包括建设城市副中心和新城,根据规划,东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略,使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能,逐步形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

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自20世纪60年代以来,日本政府一直在税收等政策上向副中心、新城倾斜,加强基础设施建设,扶持中小企业发展,促进城市人口向这些区域流动,避免过度集中。另外,跨区域的规划,使城市群布局得以形成,既解决了单一城市人口过于集中带来的问题,也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈,扩大了城市的容纳能力,提高了城市影响力。东京都市圈曾经历了5次规划,最后实现了由东京“一极集中”向多级、多圈层的城市结构的转变。东京都市圈各城市的分工非常明确,例如,多摩地区为东京都高科技产业、研究开发机构、商业、大学的聚集之地;埼玉区域是政府机构及人们居住、生活、商务职能聚集之地,在一定意义上成了日本的副都。


巴黎:多种模式共存


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巴黎则是提出了区域指导性规划,对城市发展起到重要作用。该规划中,提出三方面的战略性措施,有效地降低了巴黎市中心的人口密度、缓解了中心城区的压力:一是从更加宏观的角度考虑工业和人口的分布,以兴建城市群的方式,减少中心城区的人口压力,如在塞纳河沿岸兴建了诸多城市群以分散中心城区的工业产业和人口压力;二是采用多中心的方式,改造城区,在中心区外围打造“多中心”,以缓解城区的巨大压力,如在巴黎郊区建设9个副中心(可以理解为多中心模式),以减轻巴黎城市中心区的人口、交通和环境压力;三是积极兴建新城,在沿塞纳河两侧建设了容纳160万人口的5个新城,极大地缓解了中心区的压力。


伦敦:新城的自我平衡机制

伦敦作为三个“世界城市”之一,也是北京学习的典范。伦敦为英国第一大海港,有3大港区。此外,它还拥有2个大型机场,其中希思罗机场是世界上最大的国际航空港之一。伦敦是英国的首都和最大的城市,是全国的政治、经济、文化中心和交通枢纽,是世界上最大的金融和贸易中心之一。伦敦在统计上,一般有三个地域概念:一是“大伦敦”(the Great London),面积1580平方公里;二是“伦敦标准大都市劳务区”(the London Standard Metropolitan),面积约为3880平方公里;三是“伦敦都市区”(the London Metropolitan),面积约为1.4万平方公里。本文主要采用“大伦敦”地域概念。“大伦敦”由1个中心城区和32个一般城区组成,分为伦敦和外伦敦,2007年人口757万人。

伦敦城市规划图(2015)

伦敦城市规划图(2015)

自20世纪中叶后,英国的城市发展也是以新城开发为重点。而其发展原则可以归纳为一种新城发展的自我平衡机制:即在政府主导下,扩大原先“卧城”的规模,并提供充足的工业、商业用地;在用地充足的前提下,城市总规划中明确发展方向并制定优惠政策,从而吸引工业和商业企业进入投资,以达到促进经济发展、提供充足就业的目标。为防止伦敦无限制地蔓延,英国政府通过一系列立法和规划,缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年,英国政府成立了“巴罗委员会”,负责伦敦地区的规划,1938年颁布了《绿带法》,该法规定,在伦敦周围保留宽13~24公里的绿带,在此范围内不准建工厂和住宅。1946年《新城法》通过后,掀起了新城建设运动,到20世纪50年代末,在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城,旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题,实现“既能生活又能工作,内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标,新城一方面吸引企业迁入,同时,建设完善的基本生活服务设施,以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看,由于新城人口大部分来自外地,在某些方面反而增加了对伦敦的压力。20世纪60年代中期,大伦敦发展规划编制,旨在在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始,以大伦敦地区为核心,形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群,伦敦都市圈由封闭到放射,既形成了具有世界影响力的都市经济区,也避免了单中心城市高度集中的城市功能。1992年,伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书,明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。


新加坡:项链式布局

新加坡通过人口增长评估,制定了科学的城市布局结构方案,充分缓解了中心区人口压力。新加坡于20世纪60年代初期重新评估了人口增长的可能性,否定了50年代初期提出的环形放射的城市布局,确定了“项链式”的城市空间结构,即在保持老城区(中心城区)繁荣的基础上,沿南海岸环岛发展8个新城和50个新镇,并形成以水源和旅游休闲胜地为中心的新空间。不仅如此,各城区中心均通过快速有轨交通和快速干道相连接,交通联系十分便捷(王玲慧、万勇,2004)。这也弥补了新城区建设所带来的通勤距离增加的问题。

新加坡城市规划变化图

新加坡城市规划变化图

综上所述,像东京、巴黎、伦敦、新加坡这样的大城市在兴建郊区新城以前,都着手编制相关的城市规划,且基本上考虑了城市的整体发展。与此同时,在规划过程中,这些大城市都将新城的发展与产业、就业密切结合,使得新城的发展可以得到产业合理布局和广泛就业的有力支持。


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《“城市病”防治——以中国超大城市为例》

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刘洁主编  社会科学文献出版社2017年12月出版

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