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政府绩效评估蓝皮书:中国地方政府绩效评估报告No.1

社科文献摘编    2018-01-30       来源:SSAP

2018年1月24日,由中国社会科学院政治学研究所与社会科学文献出版社主办的《政府绩效评估蓝皮书:中国地方政府绩效评估报告No.1》发布会在京举行。

本报告是中国社会科学院“政府绩效评估”创新工程项目组2018年度分析报告(政府绩效评估蓝皮书),由中国社会科学院政治学研究所组织研究机构专家、高校学者以及国家政府研究人员撰写。

蓝皮书指出,政府绩效评估是树立科学发展观和政绩观的基础,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。进入新世纪以来,中国地方政府绩效评估研究逐步丰富和深化,指标体系建设也不断推进,但存在的突出问题依然表现为实践应用性差,缺乏科学有效的绩效评估技术基础。本报告基于第三方专业化政府绩效评估定位,建立了包括政府绩效结构、指标选取和比较、数据无量纲化、评估权重设定、评估数据分析方法在内的政府绩效评估基本技术路线,以与评估指标相衔接的政府绩效信息数据库为基础,对全国4个直辖市、15个副省级市、317个地市级政府展开全领域、大范围、连续性地方政府综合绩效的原创性量化评估。这是第一本针对全国范围、系统化的地方政府绩效评估报告,含一个全国性地方政府绩效评估总报告、五个区域性政府绩效评估报告和六个职能性政府绩效评估报告,全面描述和分析了中国地方政府绩效水平和状况,对于深化地方政府绩效评估研究、推动政府绩效评估模式创新,具有重要推动作用。

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地市级政府绩效的区域差异呈现梯次特征

蓝皮书指出,为了客观显示绩效水平的差距,我们对地方政府按照绩效加权得分高低进行分类,利用平均值和标准差建立了一个简约的参照系,划分为四等绩效,以显示不同类别的相对绩效水平。其中:一等绩效,代表得分高于平均值基础上增加一个标准差的区域,绩效表现为优异;二等绩效,代表得分高于平均值但低于平均值基础上增加一个标准差的区域,绩效表现为中上或次优;三等绩效,代表得分低于平均值但高于平均值基础上减少一个标准差的区域,绩效表现为中下;四等绩效,代表得分低于平均值基础上减少一个标准差的区域,绩效表现为偏差。

根据这种划分标准,在高于5.87分的一等绩效地市级政府中,东部地区多达31个,占本地区同级政府数量的40.8%,占全国一等绩效政府数量的62.0%;中部地区一等绩效的政府数量为12个,占本地区同级行政单位总量的14.8%,占全国一等绩效政府数量的24.0%;西部地区地市级政府数量达到128个,但一等绩效政府只有7个,占本地区总量的5.5%,占全国一等绩效政府数量的14.0%;东北地区拥有32个地市级政府,但没有一个进入一等绩效行列,同时四等绩效政府数量也较少,只有2个。从地市级政府综合绩效水平的区域分布特征来看,东部地区明显优于中部,中部地区则优于西部和东北地区。


地方政府综合绩效水平高低与三大因素紧密相关

蓝皮书指出,目前,我国正处于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。如何建立科学有效的政府绩效评估机制,全面深化行政管理体制改革,通过国家治理体系和治理能力现代化,有效推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的落实,是政府管理研究面临的重大问题。实践证明,随着经济社会发展进入新时期新阶段,转型期各类问题矛盾也逐渐凸显,政府绩效评估的作用将越来越重要。积极构建科学有效的评估技术和方法,加强第三方政府绩效评估的实践导向,既是行政管理体制改革的需要,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然趋势。

(一)从地域性特征看,地方政府综合绩效水平与经济发达程度具有密切关系

在317个地市级政府(市、地、州、盟)中,东部地区地方政府综合绩效水平处于全国前列,东北和中部地区居中,西部地区地方政府综合绩效水平处于全国下游。从地区分布特征看,进入一等绩效序列的东部地区地市级政府多达31个,占全国总量的62.0%,占东部地区现有同级行政单位数量的40.8%,反映了东部地区的整体管理水平在全国处于前列。在表现最优异的前10名中,东部地区也占据9席。其中,江苏省占3席,并全部进入前5名;山东省占4席,数量最多;浙江、广东各占1席。江苏无锡市、山东威海市和江苏苏州市分列全国地市级政府绩效前三名。中部地区进入一等绩效行列的地市级政府只有12个,占本地区行政单位总量的14.8%,占全国一等绩效政府数量的24.0%,其中只有安徽合肥市进入全国前10名。拥有128个地市级政府的西部地区,绩效表现优异的只有7个,仅占本地区总量的5.5%,具有较大的发展潜力和绩效改进空间。而东北地区拥有32个地市级政府,没有一个进入一等绩效政府行列。在处于四等绩效序列的50个地市级政府中,东部地区没有任何一个地方政府进入末等行列,中部地区有10席,西部地区占据38席,东北地区2席,区域梯次特征非常明显,显示政府综合绩效水平与经济发达程度具有密切关系。

从省域分布特征看,在东部地区,江苏省地市级政府的综合绩效水平最高,是全国地方政府绩效的领头羊。山东省所辖地市级政府绩效总排名在全国处于第2位;浙江省综合水平位列探花。山东省和浙江省24个地市级行政区域中共有超过一半的政府综合绩效在全国前50名之内。广东省和福建省地市级政府绩效位列中等,河北与海南在东部地区中排名靠后,且各职能之间的不均衡性突出,改进空间最大,其中海南省地市级政府的综合绩效水平较低,三亚市政府综合绩效水平为东部最低。

在中部六省中,区域内部地市级政府平均绩效的省际差异较大。有3个省的地市级政府综合绩效平均得分超过了全国均值,分别是河南、安徽和江西;湖北、山西和湖南三省则落后于全国平均水平。在中部地区各省之间,河南省的地市级政府综合绩效平均水平最高,以下依次是安徽、江西、湖北、山西、湖南。

在西部地区,各地市级政府绩效分布梯次特征明显,呈现自东北向西南逐渐降低的趋势;其中,位于北部地区的内蒙古、新疆、陕西分居第1、第2、第3位,西南地区的贵州、广西、青海、西藏则在12个省份中处于末位。鄂尔多斯、嘉峪关和乌海在西部地区地市级政府中分列前三名,在全国也处于前列;然而,西部地区进入全国前50名的地市级政府数量较少,占后50名的比重却比较高。这显示出西部地区内部地市级政府之间差距比较大。

在东北地区,辽宁省所辖地市级政府综合绩效得分最高,黑龙江省最低,吉林省位于中间。在全国不含直辖市的27个省区中,辽宁和吉林所辖地市级政府综合绩效得分位于全国平均水平以上,尤其是辽宁远远超过全国平均水平,排在了第6位,而黑龙江则处于全国平均水平以下。

(二)从各项政府职能的履行情况看,对外管理职能和内部管理职能绩效较为均衡且不存在明显短板的地方政府,其综合绩效水平往往处于前列

政府对外管理职能和内部管理职能绩效,以及经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、平衡发展绩效和依法行政、政府效能、行政廉洁、行政成本、行政公开绩效的具体表现,在各地区间呈现不同特征。

东部地区经济发展、市场监管、公共服务三项对外管理职能绩效是全国四大区域中得分最高的,尤其是经济发展绩效和公共服务绩效两项遥遥领先;其平衡发展和政府内部管理职能的绩效得分也领先于其他地区。但是,社会管理成为东部地区地市级政府绩效水平的短板。各省之间存在着总体绩效水平越高、职能均衡性越好的特点。江苏省地市级政府综合绩效水平较高的重要原因,是其对外管理职能绩效和内部管理职能绩效均较为均衡。山东省所辖地市级政府绩效总排名在全国处于第2位,在社会管理和政府内部管理职能绩效排名上位居前列;浙江省的对外管理职能绩效远远优于内部管理职能绩效,公共服务绩效居全国第1位,但内外管理职能绩效均衡程度在东部地区位列末端。

在中部地区分省评估中,研究发现河南省地市级政府的经济发展绩效、市场监管绩效、社会管理绩效都位居前茅,但是平衡发展绩效则明显滞后。相反,湖北省地市级政府在经济发展、市场监管、社会管理方面的绩效并不突出,但是其平衡发展绩效却处于领先地位。如何兼顾各绩效的平衡,成为中部地区面临的一个突出问题。在地市级政府绩效评估中,合肥市位居中部地区第1,湖南省的娄底市居中部地区最后一名。不仅如此,湖南省的5个地市级政府包揽了中部地区的最后5名。

研究显示,西部地区虽然经济发展水平落后,但与东部地区的差距呈逐渐缩小的趋势。一些数据证明,东西部之间的差距并不是“差”在城市,而主要是“差”在农村,这也就意味着西部地区城乡统筹发展依然面临巨大压力。西部地区的地市级政府社会管理绩效,在全国四大区域中位列第2;政府内部管理职能绩效与东部、中部地区处于同一水平,明显优于东北地区。但是,在经济发展绩效、市场监管绩效、公共服务绩效和平衡发展绩效方面,西部地区的均值在全国四大区域中均处于末位,绩效水平亟待提高。

东北地区地市级政府的对外管理职能绩效和内部管理职能绩效存在明显的不均衡特征。在国家东北振兴战略背景下,其在经济发展、社会管理、缩小城乡差距方面都有一些可圈可点的地方。但是,东北地区政府内部管理职能绩效在全国四大区域中排名末位。其中,政府效能、行政成本和行政廉洁绩效是东北地区最为突出的短板。

(三)直辖市和副省级市政府绩效水平的区域差距梯次特征明显,经济发展因素与政府能力相关性显著,经济发展始终是政府能力提升的基础条件

从政府综合绩效来看,19个直辖市和副省级市政府绩效评估水平,呈现从南到北、自东向西逐次排开的特征。东部沿海中心城市政府绩效优势明显,逐渐向中西部地区扩散,最后覆盖到西部和东北较为偏远省份的副省级城市。综合得分最高的仍然是传统意义上的发达地区。绩效总水平排在第一序列的城市主要由北京、上海、杭州占据,在政府综合绩效得分方面遥遥领先。处在二等绩效序列的城市主要包括广州、上海、天津、青岛、南京、武汉、大连共7个城市。除南京、武汉外,其他5个城市全部为沿海城市,而且区域分布辐射面十分平均,基本从南到北逐次排开。三等绩效序列,主要包括成都、厦门、宁波、济南、西安,其中厦门和宁波属于沿海城市,成都、济南和西安属于内陆城市。值得指出的是,厦门和宁波是唯一没有进入一等序列和二等序列的东部沿海城市,其原因主要在于部分政府职能绩效存在不平衡的情况。绩效总水平处在四等序列即最差序列的城市主要是重庆、长春、哈尔滨、沈阳,除重庆外,其余3个城市均为东北三省首府。这显示东北地区和部分西部地区中心城市的政府绩效水平不容乐观,还存在较大的改善空间。

政府绩效分布的区域特征表明,政府绩效水平所体现的行政能力与经济发展水平密切相关,其分布的梯次特征同经济社会发展总体格局基本一致。这一结果说明,经济发展始终是政府能力提升的基础条件。政府职能的有效履行,从根本上仍然无法脱离地区经济发展能力和财政收入水平,市场监管、社会管理、公共服务以及平衡发展等政府职能的制度建设和能力提高,终究脱离不开人力、物力资源的投入。当前阶段不少人脱离经济发展谈论政府职能和社会建设是经不起推敲的,行政改革必须以经济发展为基础,政府能力的提高从根本上取决于经济发展。


当前政府能力发展呈现四大特征

蓝皮书指出,通过对4个直辖市和15个副省级城市的综合评估,展示了当前阶段中国地方政府职能发展的全景,政府职能的发展将是政府功能体系这一系统工程的全方位调整和变革,尤其是在全球化以及知识经济时代的背景下,政府职能和管理方式将表现为一个动态发展过程。而这一过程最重要的特点就是实现政府职能的“系统平衡”——实现对外管理职能和内部管理职能的综合平衡、经济发展和平衡发展的动态平衡、社会管理和公共服务的双向平衡以及内部管理职能中行政效能与行政成本的策略平衡。

(一)沿海发达地区的直辖市、副省级城市领先示范效应明显

从政府综合绩效评估来看,综合得分最高的仍然是传统意义上的发达地区。传统意义上的“大城市”即“北上广深”外加沿海发达省府地标性城市,仍然在政府综合绩效得分方面遥遥领先,尤其是北京和深圳,独占鳌头。

这一结果并不让人意外,这是由我国社会主义初级阶段的战略发展规划所决定的。从副省级城市设立的初衷来看,其就是要率先在部分地区形成具有重要影响力的城市群,为探索中国的城市化道路进行试验、积累经验,为我国城市群建设提供示范。

结果显示,这些发达地区的副省级城市起到了应有的作用,这体现在它们的聚集作用、辐射作用和示范作用上。这与世界主要的城市圈都以中心城市大都市区为核心,并在此基础上发展而来的经验十分相似。尤其是以广东深圳为代表的珠三角城市群和以上海、杭州为代表的长三角城市群,无论是对内职能还是对外职能,其绩效水平均排在领头羊的位置。

(二)政府能力的区域差距梯次特征明显,经济发展因素与政府能力相关性显著

本报告的第二个发现在于,尽管“北上广深”在综合绩效得分方面独占鳌头,遥遥领先,但是综合观察19个城市在综合得分和分领域得分的分布格局,可以发现中国地方政府行政能力发展的梯次特征十分明显。

绩效总水平排在一等序列的城市主要由北京、深圳、杭州占据,但是处在二等序列的城市主要包括广州、上海、天津、青岛、南京、武汉、大连共7个城市。从这7个城市的分布来看,除南京、武汉外,其他5个城市全部为沿海城市,而且区域分布辐射面较广,基本从南到北逐次排开。在三等序列中,所含城市则逐渐向中西部地区扩散,最后覆盖到西部和东北较为偏远省份的副省级城市。

这一结果表明两点:第一,政府行政能力分布梯次特征明显,东西部差异问题在政府绩效评估领域有所表现,这同经济社会发展基本格局大体一致;第二,政府行政能力分布仍然有较大差异,主要与经济发展水平息息相关。经济发达地区的各方面绩效总体走强,这验证了一个基本认识,即强大的政府职能,从根本上仍然无法脱离地区经济发展能力和财政收入,包括市场监管、社会管理、公共服务以及平衡发展各领域政府职能的制度建设和能力提高,终究都脱离不开人力、物力资源的投入,经济发展始终是政府能力提升的基础条件。

这一结果说明,当前阶段不少人脱离经济发展谈论行政改革是经不起推敲的,行政改革必须以经济发展为基础,政府能力从根本上取决于经济发展。

(三)中西部地区对外管理职能落后,但积极追求内部管理职能创新,部分城市率先突破,进入领先序列

本报告的分析还表明,虽然绝大多数内陆副省级城市在经济发展、社会管理、公共服务等领域落后于沿海城市,但是其中部分城市倾向于行政效能改革,通过改革、优化内部行政管理实现自我行政绩效的突破。

通过观察政府对外管理职能以及内部管理职能绩效的城市分布特点,我们可以发现,与政府对外管理职能绩效得分排序不同,内部管理绩效得分的格局已经开始发生变化,成都、武汉、西安以及哈尔滨等对外管理职能绩效得分排名较为靠后的城市,开始在政府自身建设领域领先开来。

实际上,在政府对外管理职能的平衡发展部分,其排名就已经和对外管理职能其他几个领域相比发生了格局性的变化。那些在经济发展、市场监管等领域表现较差的城市,开始在平衡发展方面寻求突破。例如西部城市西安和成都,这两个城市分别在依法行政和政府效能方面有着比较优异的得分表现,如果究其行政实践,则可以发现这两个城市在这些方面的创新性改革相对比较突出,尤其是成都,四川面临统筹城乡的艰巨任务,因此成都市将行政效能改革作为统筹城乡的突破口。从分析来看,成都在平衡发展和政府效能两个分领域均进入19个城市前三名的优异序列,这并非偶然,显然与其行政改革和区域发展战略的协调密切相关。这是否意味着,在一个城市做大“蛋糕”的能力可能落后于其他城市的情况下,为提高政府综合绩效水平,可“理性”地探索提升分好“蛋糕”的能力?

这一点在内部管理职能部分表现十分明显。西安的综合绩效水平虽然排在三等序列,但是在多个分领域却遥遥领先于其他内陆副省级城市。西安甚至跻身内部管理职能绩效第1名,尤其在依法行政和行政廉洁两个分领域,西安的绩效得分均进入前4名;武汉在社会管理、公共服务、平衡发展等方面均晋升二等序列,是非沿海地区副省级城市中的佼佼者;成都在政府效能、行政成本以及行政公开方面得分也都十分靠前;此外,南京在公共服务、平衡发展以及多项政府内部管理职能方面也表现不俗。这体现部分中部和西部地区通过政府创新改革,率先实现突破,进入领先序列。

(四)追求政府职能的“系统平衡”将成为未来发展趋势

政府的职能表现为政府的功能体系,是由政府所承担的责任、实现责任的管理方式及相应的管理理念、管理机制等一系列相互联系、相互影响的职能要素构成的有机整体。在政府的功能体系中,政府职能是核心和目标,管理方式是实现目标的手段和重要保障。


江苏成东部地区内外绩效均衡的排头兵

蓝皮书指出,东部地区地市级政府绩效平均水平在全国领先,而江苏省又是东部地区的排头兵。江苏省所辖地市级政府综合绩效得分为202分,在全国27个省份中遥遥领先于其他省份,处于最佳水平;绩效排名处于东部末位的海南省,其政府绩效得分为156分,是江苏省的77.23%,排在全国第17位,居于中等水平;即便东部地区绩效排名倒数第2的河北省和排名倒数第3的福建省,其政府综合绩效仍排进了全国前十名,分别位列第9和第5。因此,东部地区各个省份在全国处于领先地位,政府绩效总体水平高;各省份之间差距也不小,先进省份遥遥领先于其他省份。

从东部地区各个省份来看,政府对外管理职能绩效前三名是江苏、浙江和山东;政府内部管理职能绩效前三名是山东、广东和江苏。可见,江苏省地市级政府的综合绩效水平较高,内外管理职能比较均衡;浙江省的对外管理职能绩效远远优于内部管理职能绩效,综合水平位列探花,但其内外管理职能绩效的均衡程度却在东部地区居末位。从排名落后的几个省份也可发现,福建省的综合绩效水平不高,并且其内外管理职能绩效均衡度也较低。


城市群连带效应与经济结构优化推动东部发展

蓝皮书指出,东部地区地市级政府综合绩效是全国地市级政府的典范,在东、中、西、东北四个地区中绩效得分最高,并高于全国平均得分,与该地区经济发展水平呈现正相关,成为全国地市级政府绩效水平的重要保障。

(一)借助引擎政府,全面集结城市群连带效应

引擎政府主要是指区域内具有发展示范效应的地市级行政单位。中国东部地区的引擎政府较为显著,可能是该地区能够一直保持先发优势至今的秘诀之一。

东部地区的东半部沿海经济区以长三角为引擎,经济实力最强,其地区生产总值及第二、第三产业增加值占全国的19.7%,人均地区生产总值是全国平均水平的2倍;东部地区的北半部沿海经济区以京、津、冀及山东半岛城市群为引擎,经济总量较大,其地区生产总值及第二、第三产业增加值占全国的1/5;东部地区的南半部沿海经济区以珠三角为引擎,其地区生产总值及第二、第三产业增加值占全国的8.6%,经济总量虽然不及北半部,但人均地区生产总值为68633元。总体而言,东部地区经济发展优势明显。

东部引擎政府首先具有分布广泛的特点,均匀分布于该地区各个省域,几乎每个省份都有自己的引擎政府,使得各个省份都能在它的示范带动下迅速发展,区域内不会出现明显的绩效差距。从地市级政府绩效评估结果看,江苏省的无锡市在政府内外管理绩效上较出众,其周边几个地市级行政区域的政府绩效也不弱,这也许是一个佐证。从城市群分布的密集程度看,由于东部地区本身地域范围不大,区域内部各个省份又有足以带动地区政府综合绩效的引擎政府,东部地区相对其他地区更为快速地形成和发展起城市群,也得以形成政府绩效示范的辐射效应。

(二)通过调结构、增效果,继续保持经济发展先发优势

目前,中国东部地区已率先进入经济腾飞的快车道。第一,从经济总量来看,中国经济发展总体上达到了小康水平,但经济发展程度很不平衡,经济发展的贡献主要是由东中部地区特别是东部地区完成的;第二,从经济结构和产业结构来看,工业从整体上已经成为中国国民经济的主导产业,但就地区分布而言,中国的工业生产基地主要集中在东部地区;第三,“十二五”期间,支撑内需拉动,实现可持续发展除了寄希望于西部地区之外,东部地区仍被认为是最主要的经济增长源泉。尽管如此,经济增长最快的前2名并不在东部地区,东部经济增长最快的无锡市位列全国第3。现实的情况是,沿海地区的发展成本正在上升,而沿着海岸线向内推进若干公里,即沿海各省的非沿海地带,其经济发展所需各项资源相对丰富,成本相对低廉,潜力仍十分巨大,将成为未来拉动全国经济增长的重要力量。

那么,东部所辖的地市级政府是如何保持经济发展先发优势的?一方面,东部地区在经济增长领域的综合绩效水平不低,居全国首位,该地区地市级政府的经济发展绩效之间也较为均衡,体现了东部地区地市级政府在原有经济先发优势基础上注重经济增长的区域平衡度。另一方面,从经济效果等职能领域破题。苏州市以经济结构最合理胜出,其经济结构绩效排名位列全国第一。佛山市以经济效果全国最佳胜出。无锡市和福州市以经济增长绩效和经济结构优化齐头并进胜出,珠海市以经济效果辅之经济结构合理胜出。

在经济结构调整和经济效果对经济发展的影响日益增加的今天,东部地区在保持经济增长的先发优势基础上,注意在经济结构优化和经济效果保障上加强政府管理,是其在全国经济发展绩效上居首位的重要秘诀。

东部地区经济发展绩效呈现下述内部特点:江苏最佳,广东下游。在各个职能领域中,经济增长和经济结构两个职能领域都是江苏最佳、广东下游;而经济效果领域,则是广东最佳、河北下游。

(三)社会管理绩效是东部地区地市级政府的短板

一个地区发展绩效好,未必由好政府决定,但一定表明该地区的政府管理是朝着符合本地实际的方向在努力。综合东部地区地市级政府绩效评估结果,我们发现,作为全国经济发展的领头羊,东部地区地市级政府绩效在市场监管、公共服务、平衡发展方面皆成绩斐然,在经济发展和政府内部管理绩效上也表现不俗。

但东部地区地市级政府管理绩效也存在不足之处,其社会管理绩效水平没有意想中的高水平,仅略高于中部,屈居第3,而且其社会管理绩效平均得分在全国平均水平之下,是该地区地市级政府唯一失去先导优势的职能领域,成为该地区地市级政府绩效水平的短板。

分职能进一步评估发现,东部地区地市级政府社会组织与人口管理领域和社会安全管理领域的绩效明显领先于其他地区,但是在社会保障与就业管理领域却排名倒数第2,还存在较大改进空间。社会保障与就业管理领域尤其落后,不知是否由经济发展到一定程度后社会流动急剧增加而带来更多的社会管理问题所致,但政府社会管理职能履行不够到位、无法适应目前经济发展水平下的社会管理现状已是不争的事实。

根据东部地区各省份地市级政府社会管理绩效评估,山东省最为出色;广东省压后,在社会安全管理领域尤须加强;海南省的三亚市不仅总排名落后,各职能领域也欠佳,改进空间很大。针对评估结果,改进社会管理职能已成东部地区地市级政府当务之急。


中部地区地市级政府绩效评估呈现三大特点

蓝皮书指出,通过对中部地区地市级政府绩效的评估和分析,可以发现一些重要的规律性认识:经济发展相对领先的省份,平衡发展问题往往比较突出;发展较为均衡的地市级行政区域,一般处于低度工业化阶段,其平衡发展绩效表现优异往往是经济较为落后条件下的自然平衡,而非政府行为刻意追求的结果。

(一)地市级政府管理绩效平均水平位居全国中游

通过计算各地市级政府综合绩效总得分的平均值,可以分析全国四大地区政府绩效的得分情况。最高的是东部地区,得分5.801分;其次是东北地区,得分5.118分;再次是中部地区,得分5.109分,略低于东北地区,差距几乎可以忽略不计;最后是西部地区,得分是4.688分,差距相对较大。中部地区的得分没有达到全国平均水平的5.179分。数据显示,中部地区地市级政府综合绩效平均水平位居全国中游。

(二)区域内部地市级政府平均绩效的省际差异较大

通过计算各省所辖地市级政府综合绩效平均水平,可以比较中部六省的政府绩效状况。在中部六省中,有三个省的得分超过了全国平均水平,分别是河南、安徽和江西,湖北、山西和湖南三省则落后于全国平均水平,各占50%。如果对比河南与湖南的得分情况,就可发现两者之间的差距非常之大。从排名上,河南位居全国第7名,湖南则位居全国第23名。其他四省的排名分别为安徽第8名,江西第10名,湖北第12名,山西第15名。数据显示,中部地区区域内部地市级政府平均绩效的省际差异较大。

(三)合肥:中部地区政府综合绩效的领跑者

进入全国绩效前20名的地市级政府中,中部地区所占的比例是10%,明显偏低。在全国前50名中,中部地区有12个,占比24%,接近1/4,属于平均水平,不突出也不落后。但合肥市成为中部地区的明星城市,位居全国第8,是中部地区唯一进入全国前10的地市级政府。郑州市是除合肥之外进入全国前20的另一座中部地区城市,其政府综合绩效加权得分是6.47分,居全国第16位。

中部地区的前20名都进入了全国的前100名。湖北省荆门市排在中部地区第20名,居全国第93位。在中部地区前20名中,安徽、河南两省各有5个,占比50%;其余四省占50%,省际分布不平衡。

在前20名中,安徽占5席,分别是合肥、铜陵、芜湖、马鞍山、黄山。河南占5席,分别是郑州、许昌、焦作、洛阳、漯河。湖北占3席,分别是宜昌、襄阳、荆门。山西占3席,分别是太原、阳泉、晋城。湖南占2席,分别是长沙、株洲。江西占2席,分别是南昌、新余。

中部地区的后20名地市级政府均位于全国第200名之后。在全国后50名中,中部地区有10个,占比20%。在全国第200~300名地市级政府中,中部地区有21个。有3个政府居于全国排名300名之后,分别是张家界、怀化、娄底,均属于湖南省。

在后20名中,河南为0个,反映出河南省地市级政府的情况是中部地区最好的。湖北占有2个,分别是黄冈、恩施土家族苗族自治州。江西占有2个,分别是吉安、上饶。山西占有4个,分别是大同、朔州、吕梁、忻州。安徽占有4个,分别是阜阳、亳州、六安、宿州。湖南占有8个,分别是郴州、湘西土家族苗族自治州、永州、邵阳、益阳、张家界、怀化、娄底。湖南不仅占有后20名的40%,而且最后5名都属于湖南省。

全国一共317个地市级政府,在第300名以外的17个地市级政府中,湖南省占有3个,连续排名为第312、第313、第314名,接近最底部。

如果把中部地区所有地市级政府的排名加起来进行平均计算,其平均值是第156.16名,处于全国317个地市级政府排名的中间值159名之上。也就是说,中部地区政府绩效的平均排名没有落后于全国平均水平。


内蒙古与陕西成为西部地区经济发展的领头羊

蓝皮书指出,就经济发展职能而言,西部地区政府绩效得分35.96分,是东部地区经济发展绩效得分的3/5,在全国四个区域中处于最落后位置;但就在这最落后的西部,仍有部分地区以其较强的经济实力在评估中取得骄人的成绩——内蒙古(48.84分)、陕西(42.24分),成为西部地区经济发展的领头羊。

1.内蒙古

内蒙古自治区所辖地市级政府绩效评估总体水平在西部11个省份中居首位。其中,鄂尔多斯和乌海排名位于全国前50名,占前50名中西部地区地市级政府总数(7个)的将近29%;尤其在经济发展绩效方面,内蒙古自治区同样居于西部各省份首位,并且绩效水平远远高于其他地区,其12个地市级政府中经济发展绩效排名位于全国前50名的有鄂尔多斯、包头和呼和浩特,占西部地区总数(10个)的30%。

同时,内蒙古自治区各地市级政府绩效排名中存在一个显著特点,即资源型地市级政府绩效极为突出,尤以鄂尔多斯和包头最为明显。在优异的经济发展绩效水平带动下,其政府绩效总排名不仅在西部地区荣列第1和第11名,而且在全国317个地市级政府排名中也分别位于第24和第74名,是西部地区极少数绩效水平 “优异”的行政区域。此外,除鄂尔多斯和包头等经济发展绩效极为突出,因此总绩效也位居前列的地区外,还存在各职能绩效发展均衡且水平较高,因而总绩效排名靠前的地区,如乌海。乌海市公共服务绩效和平衡发展绩效水平均居内蒙古地区首位,市场监管和内部管理绩效位居第2,虽社会管理和经济发展绩效稍逊于其他领域,但在省内排名中也居于中上位置;正是各职能绩效水平普遍较高,且相互之间均衡发展,使乌海市政府在绩效总排名中位居内蒙古第2。

2.陕西

在西部地区11个省份中,陕西省所辖地市级政府绩效平均水平在排名中位居第3;且绩效水平较为均衡,没有位于前100名的地市级政府,也没有绩效水平极低的政府。在各职能方面,陕西省最为突出的是位居西部第2的经济发展绩效,以超过40分的绩效得分远远领先于除内蒙古以外的其他省区;并且,其9个地市级政府中没有位于全国后50名的,是西部地区唯一一个所有政府排名均位于后50名之前的省份。

在陕西省各地市级政府中,榆林市政府堪称陕西经济发展的标杆政府。榆林市经济发展绩效得分在全国排名第66位,是陕西省得分最高的地市级行政区域;2010年,榆林市GDP是陕西省各地市级政府GDP平均水平的将近3倍,是整个西部地区平均水平的将近4倍,远远高于全国平均水平;其财政总收入高达400亿元,是陕西省各地市级政府平均水平的4倍、西部地区平均水平的5倍、全国平均水平的将近3倍;从这些数据可知,榆林市经济发展水平在陕西省乃至整个西部地区位于上游,经济总量高,发展前景大。                             


东北地区地市级政府改革成效佳、发展空间大

蓝皮书指出,自实施东北振兴规划以来,东北地区经济发展的质量和效益得到明显提高,国有企业改革取得重大突破,出现了多种所有制经济共同繁荣发展的局面,对外开放水平大幅提升,经济实力显著增强。在社会民生领域,基础设施条件得到较大改善,新农合覆盖面逐渐拓展,城市棚户区的改造成效显著,人民生活水平明显提高。但是,东北地区的体制性、机制性、结构性矛盾还没有完全解决,转型发展还面临诸多困难,产业优化升级任重道远,生态环境保护压力较大,社会事业发展成果仍需巩固。为了进一步推进东北振兴战略的纵深发展,2012年国家出台了《东北振兴“十二五”规划》,为东北地区经济社会发展注入了新的动力。

(一)东北地区社会管理绩效和城乡均衡发展绩效全国领先

东北地区的社会管理职能绩效位于全国第一,而其经济发展绩效却与东部地区相差较大,居于全国第二位。就东北三省的情况而言,辽宁省和吉林省各自所辖地市级政府的社会管理绩效平均得分,分别在全国27个省份中位居第一和第二,黑龙江省稍差一点。而且,在社会管理绩效上,东北地区所辖地市级政府中有41%进入了全国前50名。这一结果也说明,社会管理职能履行情况和实际效果与经济发展水平之间关系并不是很密切。

在社会保障与就业绩效上,东北地区整体水平在四大区域中处于第一位,走在全国的前列,远远领先于经济发达的东部地区。单独从社会保障与就业支出占地方财政预算支出的比重这一相对值来分析,在全国排前50名的地市级政府中,有18个属于东北地区。可以看出,东北地区整体上对社会保障与就业的财政投入还是比较多的。所以,地方政府一定要转变思维,不一定要等经济发展到很高的水平才能提供更好的社会保障。

东北地区地市级政府在城乡协调发展方面的绩效也是最好的,远远领先于全国平均水平。可以说,缩小城乡差距、统筹城乡发展,与本地区的经济发展水平之间不是必然的因果关系,即并不一定是经济发达地区才能实现或做得更好。像东部地区经济发展水平最高,但是城乡差距绩效却不是最好的。所以,其他地区的政府即使在经济发展相对落后的情况下,也要注意加大城乡统筹发展的政策执行力度。

(二)东北地区政府综合绩效平均水平位居全国中等

东北地区所辖地市级政府平均绩效得分和排名,居于全国第二位,与中部地区处于同一水平。其中,对外管理职能绩效与整体绩效一致,位于全国第二位,好于西部地区,差于东部地区。而东北地区的政府内部管理绩效却在四个区域中排在第四位。

从三个省份来看,辽宁省所辖地市级政府的经济发展绩效、社会管理绩效、政府内部管理绩效是最好的;吉林省所辖地市级政府的市场监管绩效、社会管理绩效是较为突出的。三省地市级政府在公共服务绩效、平衡发展绩效上都在全国处于中等或中等以上水平,而且差异比较小。

辽宁的辽阳市、盘锦市综合绩效最好,铁岭市、葫芦岛的最差。吉林省的吉林市、辽源市绩效最好,松原市、白城市绩效最差。黑龙江省的大庆市、齐齐哈尔市绩效最好,绥化市、黑河市绩效最差。

(三)较高的经济发展水平并没有促进政府内部管理绩效的同步提升

东北地区所辖地市级政府内部管理绩效平均水平总体上较低,在全国四个区域中排在第四位,与其他区域相比有很大的提升空间。

东北地区地市级政府的经济发展绩效,居于全国四大区域的第二位,但较高的经济发展水平并没有直接促进政府内部管理绩效的提升。从三省所辖地市级政府的内部管理绩效分析,其都低于全国平均水平,在27个省份中分别处于第20、第25和第27位。

从政府内部管理五个职能领域分析,东北地区的地市级政府绩效平均水平,在全国四大区域中都没有排在第一位的。特别是依法行政和行政廉洁等领域,都位于绩效较差的行列。在依法行政绩效上,东北地区的地市级政府中有60%排在全国中下游;在行政廉洁绩效上,排到全国最后20名的占到东北地市级政府总数的56%。因此,这些政府都需要做出进一步的努力,来提升内部管理整体绩效。具体而言,依法行政绩效与行政廉洁绩效之间具有一定的关联性,政府可以通过加强对干部的责任追究和受理办结行政诉讼案件等措施来提升内部管理绩效水平。

由东北地区所辖地市级政府内部管理绩效状况可以判断,经济发展水平较高,只能在一定程度上提升政府的整体绩效水平,为社会保障和城乡统筹发展提供一定的经济和财力基础。但是,就政府内部管理绩效而言,其并没有从较高的经济发展水平中得到直接的提升。因此,加强政府内部管理,取决于政府在依法行政、有效控制行政成本、提高行政廉洁程度等方面的主观意愿和主观能动性;可通过政府自身的主动创新与改革,来完成提升政府内部管理绩效的艰巨任务。

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